一、“中国特色”的城投公司

伴随着国务院进行新一轮政府投融资体制改革，地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。在这种特殊的背景下，城投公司的发展与城市整体发展的大格局息息相关，并随着经营城市理论和实践的不断发展壮大。城投公司作为我国市场经济发展、城镇化和城市经营的必然产物，是城市建设体制改革特别是城建投融资体制改革的必然结果。作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段，社会发展过程中有重要的作用，尤其是2008年以来，为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，发挥了十分重要的作用。

然而城投公司在不断发展壮大的同时，也出现了一些需要关注的内外部问题，内部主要是在经历2009年的爆发式增长后，负债高、盈利差等问题凸显，潜在的风险也越来越大；外部主要以近几年陆续出台的43号文、50号文等政策文件为依托的政策环境变化。

二、中国特色的城市建设

国内的城市建设基调不仅要符合国家政策大环境，还带着浓郁的地方特色。从地方政府大包大揽到城投公司代建到如今的政企合作，无疑不是中国特色的城市建设。

随着43号文、新预算法、50号文、87号文等政策的重磅出击，城投公司以往“背靠政府”的经营模式开始走下坡路，转型也迫在眉睫。

三、当前城投公司面临的主要问题

（一）缺乏持续有效的投融资保障机制

 大多数城投公司自成立以来，一直承担的是当地的城市公益性基础设施项目的建设，现有的大部分债务均为政府信用债务与土地融资债务，且暂无稳定的偿债来源，偿债保障机制还尚未完全形成；政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实及资金回收期太长，引起城投公司融资功能不够完善，继续靠负债融资不但不能满足逐渐增长的建设资金的需要，而且在一定程度上也阻碍了城投公司的可持续融资能力和发展空间。

（二）自身造血功能严重不足

国内大部分城投公司缺乏经营项目且资产收益结构较为单一、收益项目较少、自身的造血功能不强，主营业务依然是以城市基础设施建设为主，注重更多的是社会效益，而非经济效益。

（三）公司定位不明晰，组织架构有待优化

在新背景下，很多城投公司原有的职能定位不再适宜现状，顶层职能定位亟需重新调整，才能使城投公司内部管控、业务拓展等提供新的支柱。

 “牵一发而动全身”，现有职能定位的不明晰也导致公司的内部治理结构、组织架构亟待优化与完善，以适应公司更好地转型发展。

四、“PPP”与城投公司的契合

城投公司的政府融资职能终究要退出历史舞台，城投公司重新定位和转型成为当前地方国企改革的重点之一。国家发改委近期发布的通知中指出，鼓励以PPP模式盘活存量资产项目。地方城投公司凭借政府资源优势，能否借助盘活存量项目成功转型？

（一）存量项目与PPP

关于存量项目采用PPP模式，主要有如下的政策规定：

1、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号) 第十二条：“政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”

2、国务院转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)第十三条：“积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目。”

3、财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号):“坚持存量项目为主。推介项目以使用者付费项目为主，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目。为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造。”

4、国家发改委《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础[2015]1610号)第五条：“支持铁路总公司以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路资产，广泛吸引社会资本参与，扩大铁路建设资金筹集渠道，优化存量资产结构。”

5、国家发改委《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经[2015]488号)“盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。”

6、财政部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)“循序渐进，逐步推广。坚持盘活存量、用好增量、分类施策。”

7、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号) “存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)方式。”

8、国务院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7号)第十五条：“托管现有的开发区，享受开发区相关政策。鼓励以政府和社会资本合作(PPP)模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。”

9、国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)：“积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环。”

（二）城投公司与PPP

目前，依托最新的国家政策，国内的城镇化发展路径以鼓励社会资本参与政府基建设施为爆点，城投公司应积极把握这一历史机遇，以存量项目为抓手，借 “PPP”的快车完成转型的关键一步。

存量项目是稳定现金流与债务的结合体，实际操作过程中，政府产业基金可以通过将资金注入负责盘活存量项目的机构，通过债转股的方式，变成优质资产的大股东，城投公司可以以劣后出资人的身份发起政府产业基金，引入其他社会资本参与。同时城投公司牵头成立相应的项目公司，作为盘活存量项目的执行机构，通过政府产业基金注资到项目公司，由项目公司转移存量项目的产权或经营权。

五、城投公司转型思考

结合城投公司面临的严峻的内外部环境，各地城投公司应积极转变观念，尽快完成自身转型与发展，本文提出以下建议：

1、以城市建设为主业务，与此同时还要涉及更多的经营性业务发展。通过城市基础设施建设，有效争取政府给予优质的城市公共资源，以平衡城市建设和城市经营业务的总体平衡。从过去的以基础设施建设为核心业务过渡到实施“建设与经营并重”策略。

2、积极拓展金融投资领域，强化其在城市基础设施投资与城市资源开发领域的优势，以资本为纽带，通过参股、控股、股权收购、企业兼并重组等方式，根据自身发展优势及所在城市资源优势，逐步完成核心业务板块的搭建和优化，加大对优势产业的投资，可在适当机会投资当前拥有高回报率的一些产业力争形成盈利良性循环。

3、做好公司内控，对部门职能、职责进行完善、优化，明确各部门之间的分工界面，做到不交叉、不漏项、不重叠；将公司的功能和角色在岗位和部门间体现出来，通过具体的部门和关键岗位设置，以及职责承担方式的明晰，从而将各项功能和主要职能予以具体落实。

4、“与其节流，不如开源”。对城投公司而言，组建自主经营实体，增强自身造血功能，增加现金流量是债务偿还的快效保障。根据不同城投公司的特有资源和平台自身已经掌控的资源，针对项目类型和业务特点，从结构上考虑业务体系布局，对现有的业务进行细分，设置相应的业务板块，通过独立的平台运作，并逐步进行纵向延伸，完善产业链链条，提高运营效率。

六、总结